НПО И ЗАКОН
Комментарий
юристов к проекту Закона КР "О внесении изменений и дополнений в некоторые
законодательные акты Кыргызской Республики", инициированному и утвержденному
Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 18 июля 2001 года
№ 358.
Комментарий рабочей
группы к проекту Закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые
законодательные акты Кыргызской Республики" рассматривает только те
положения, которые изменяют правовой статус некоммерческих организаций.
Комментарий подготовлен Дмитрием Кабаком - членом Рабочей группы, координатором
программ Молодежной правозащитной группы и Натальей Архиповой - юристом
Коалиции за демократию и гражданское общество. Значительная помощь при
подготовке комментариев была оказана Векуа Ниной Петровной - президентом
Фонда правовых проблем, которая высказала существенные практические
замечания.
Комментарий сделан
по следующим разделам:
1. Право на объединение
и статус юридического лица
2. Регистрация филиалов
и представительств юридического лица
3. Регистрация некоммерческой
организации
4. Полномочия регистрирующего
органа по отношению к некоммерческим организациям
5. Открытость некоммерческой
организации
6. Ответственность
и штрафные санкции
7. Право на свободное
выражение мнения
1.
Право на объединение и статус юридического лица
Право на объединение,
являющееся основополагающей конституционной нормой, закреплено в Конституции
Кыргызской Республики.
В рассматриваемом
проекте закона вопрос регистрации некоммерческой организации затрагивается
следующими изменениями и дополнениями:
Статья 2. Внести
в Гражданский кодекс Кыргызской Республики (Ведомости Жогорку Кенеша
Кыргызской Республики, 1996 г., N 6, ст. 80) следующие дополнения:
1. Пункт 1 статьи
86 дополнить частью четвертой следующего содержания: "Деятельность коммерческих
и некоммерческих организаций без их государственной регистрации не допускается".
Статья 3. Внести
в Закон Кыргызской Республики "О некоммерческих организациях" (Ведомости
Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, 2000 г., N 2, ст. 102) следующие
изменения и дополнения:
2. Статью 9 дополнить
частью второй следующего содержания: "В Кыргызской Республике деятельность
некоммерческих организаций, а также их филиалов и представительств без
государственной (учетной) регистрации не допускается".
Основной
закон Кыргызстана гарантирует право на объединение следующими положениями:
1) в Кыргызской
Республике могут создаваться различного рода общественные объединения
на основе свободного волеизъявления и общности интересов, а государство
обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений
(пункт 1 статьи 8);
2) каждый в Кыргызской
Республике имеет право на объединения (пункт 2 статьи 16);
3) гражданам Кыргызской
Республики, их объединениям дозволено любое действие и деятельность,
кроме запрещенной и ограниченной настоящей Конституцией и законами Кыргызской
Республики (пункт 1 статьи 21).
Основываясь на Конституции,
право на объединение, а также свободную деятельность общественных объединений
закреплено в ряде нормативных правовых актах Кыргызской Республике,
в частности, в Гражданском кодексе Кыргызской Республики (статья 86)
и в Законе Кыргызской Республики "О некоммерческих организациях" (статья
6). В качестве механизма реализации конституционной нормы предусматривается
возможность образования некоммерческих организаций без образования юридического
лица, то есть без прохождения государственной регистрации.
Для получения статуса
юридического лица любое объединение может пройти государственную регистрацию,
в результате чего организация автоматически приобретает правоспособность
(пункт 2 статьи 86 и пункт 3 статьи 84 Гражданского кодекса Кыргызской
Республики).
Ратифицированные
Кыргызской Республикой межгосударственные договоры и иные нормы международного
права являются составной и непосредственной действующей частью законодательства
Кыргызской Республики (пункт 3 статьи 12 Конституция Кыргызской Республики).
Кыргызстан как участник
ряда международных договоров признает право человека на объединение.
Право на объединение (ассоциацию с другими) закреплено во Всеобщей декларации
прав человека (ст. 20), Международном пакте о гражданских и политических
правах (ст. 22), Конвенции о правах ребенка (ст. 15) и т.д.
Законом Кыргызской
Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" устанавливается
приоритет международных договоров и общепризнанных норм международного
права над нормативными правовыми актами Кыргызской Республики в случае
их несоответствия (статья 8).
В случае "тщательного"
исполнения предлагаемых изменений и дополнений, административная ответственность
должна налагаться на организаторов и участников дворовых собраний и
субботников, клубов по интересам, различного рода секций, а также традиционных
"ыр кесе" и курултаев, устанавливая тотальный контроль за деятельностью
граждан и их объединений.
Внесение
указанных выше дополнений противоречит статьям 12 (пункт 3), 16 (пункт
1, подпункт 7 пункта 2), 17 (пункт 1), 21 (пункт 1) Конституции Кыргызской
Республики.
2.
Регистрация филиалов и представительств юридического лица
Статья 90 Гражданского
кодекса Кыргызской Республики определяет юридический статус представительств
и филиалов юридических лиц как не являющихся самими по себе юридическими
лицами (пункт 3 статьи 90). Они создаются и действуют на основе положения,
утверждаемого юридическим лицом в соответствии с учредительными документами
юридического лица. При изменении государственного реестра юридических
лиц, ввиду реорганизации, преобразования или ликвидации юридического
лица, представительства и филиалы также утрачивают свой статус.
Представительства
и филиалы наделяются имуществом юридического лица. Взыскание по долгам
юридического лица может быть обращено на имущество, выделенное филиалу
или представительству, а также по долгам, связанным с деятельностью
филиала и представительства.
Руководители филиала
и представительства назначаются на должность юридическим лицом и действуют
на основании доверенности. Вопрос регистрации представительств и филиалов
юридических лиц (в том числе некоммерческих организаций) затрагивается
следующими изменениями и дополнениями:
Статья 2. Внести
в Гражданский кодекс Кыргызской Республики (Ведомости Жогорку Кенеша
Кыргызской Республики, 1996 г., N 6, ст. 80) следующие дополнения:
2. Статью 90 дополнить
пунктом 4 следующего содержания: "Деятельность представительств и филиалов
юридических лиц без их государственной (учетной) регистрации не допускается".
Статья 3. Внести
в Закон Кыргызской Республики "О некоммерческих организациях" (Ведомости
Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, 2000 г., N 2, ст. 102) следующие
изменения и дополнения:
2. Статью 9 дополнить
частью второй следующего содержания: "В Кыргызской Республике деятельность
некоммерческих организаций, а также их филиалов и представительств без
государственной (учетной) регистрации не допускается".
Изменение правового
статуса представительств и филиалов юридических лиц представляется нецелесообразным,
кроме того, имеющаяся нормативная правовая база Кыргызской Республики
в достаточной степени регулирует их деятельность.
К данному разделу
относятся также обстоятельства, приведенные в доказательство необоснованности
и вступающие в противоречие с нормами национального и международного
законодательства, указанные в разделе "Право на объединение и статус
юридического лица" выше.
Внесение
указанных дополнений противоречит статьям 12 (пункт 3), 16 (пункт 1,
подпункт 7 пункта 2), 17 (пункт 1), 21 (пункт 1) Конституции Кыргызской
Республики.
3.
Регистрация некоммерческой организации
Статьи 85 и 161
Гражданского кодекса Кыргызской Республики определяет юридический статус
некоммерческой организации, являющейся юридическим лицом.
Общественные объединения
как одна из форм существования некоммерческих организаций создаются
по инициативе граждан в соответствии со статьями 8, 16, 21 Конституции
Кыргызской Республики.
Вопрос регистрации
некоммерческих организаций затрагивается следующим изменением:
Статья 3. Внести
в Закон Кыргызской Республики "О некоммерческих организациях" (Ведомости
Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, 2000 г., N 2, ст. 102) следующие
изменения и дополнения:
1. Часть вторую
статьи 6 исключить.
Реализация
права на объединение, то есть объединение физических лиц без образования
юридического лица, является одним из признанных прав и свобод человека,
подтвержденных нормами международного права. Право на объединение (ассоциацию
с другими) закреплено во Всеобщей декларации прав человека (ст. 20),
Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 22), Конвенции
о правах ребенка (ст. 15) и т.д.
В
соответствии с пунктом 1 статьи 20 Всеобщей декларации прав человека
никто не может быть принужден к вступлению в какую-либо ассоциацию (объединение).
Исключая часть
2 статьи 6 Закона Кыргызской Республики "О некоммерческих организациях",
нарушается положение пункта 1 статьи 20 Всеобщей декларации прав человека,
так как граждан принуждают вступать в существующие зарегистрированные
организации, либо создавать организации со статусом юридического лица.
Неформальное осуществление гражданином общественной деятельности совместно
с другими будет поставлено под запрет.
Внесение
изменения в часть 2 статьи 6 Закона Кыргызской Республики "О некоммерческих
организациях" накладывает запрет на деятельность некоммерческих организаций,
в частности общественных объединений, без их государственной регистрации,
что является нарушением права на объединение (ассоциацию).
Внесение указанных изменений противоречит статьям 12 (пункт 3), 16 (пункт
1, подпункт 7 пункта 2), 17 (пункт 1), 21 (пункт 1) Конституции Кыргызской
Республики.
4.
Полномочия регистрирующего органа по отношению к некоммерческим организациям
В соответствии
со статьей 8 Конституции Кыргызской Республики могут создаваться общественные
объединения на основе волеизъявления и общности интересов. Для получения
общественным объединением статуса юридического лица необходимо пройти
государственную регистрацию (пункт 2 статьи 86 ГК КР). В силу статьи
4 Закона Кыргызской Республики "О государственной регистрации юридических
лиц" государственную регистрацию некоммерческих организаций осуществляет
Министерство юстиции Кыргызской Республики.
Вопрос полномочий
государственного регистрирующего органа по отношению к некоммерческим
организациям затрагивается следующими изменениями и дополнениями:
Статья 3. Внести
в Закон Кыргызской Республики "О некоммерческих организациях" (Ведомости
Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, 2000 г., N 2, ст. 102) следующие
изменения и дополнения:
3. Статью 12 дополнить
частями четвертой и пятой следующего содержания:
"Государственный
регистрирующий орган в установленном порядке вправе затребовать от общественного
объединения информацию о его деятельности и, в случае выявления нарушений
уставных целен и задач, выносить руководящим органам письменное предупреждение
о недопустимости нарушений. Общественные объединения обязаны соблюдать
требования государственного регистрирующего органа".
Статья 5. Внести
в Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности (Ведомости
Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, 1999 г., N 2, ст. 77) следующие
изменения и дополнения:
4. Статью 513 изложить
в следующей редакции:
"Статья 513. Органы
Министерства юстиции Министерство юстиции Кыргызской Республики и его
территориальные органы управления рассматривают дела об административных
правонарушениях, предусмотренных статьей 395-1, частью первой статьи
400, статьями 401-403 настоящего Кодекса.
Рассматривать
дела об административных правонарушениях и налагать административные
взыскания вправе:
- начальник управления
по законодательству и правовой экспертизе Министерства юстиции Кыргызской
Республики и начальники областных управлений юстиции Министерства юстиции
Кыргызской Республики;
- начальник управления
государственной регистрации Министерства юстиции Кыргызской Республики
и начальники областных управлений юстиции Министерства юстиции Кыргызской
Республики.
Согласно требованиям
статьи 12 действующего Закона Кыргызской Республики "О некоммерческих
организациях", некоммерческая организация имеет право заниматься любыми
видами деятельности, не запрещенными законом, которые не противоречат
целям и задачам организации, определенным в уставе, программных документах
и иных актах. Ограничения отдельных видов деятельности некоммерческих
организаций могут быть установлены только законом.
В соответствии с
Положением о министерстве юстиции Кыргызской Республики (утверждено
Постановлением Правительства Кыргызской Республики № 219 от 20 апреля
2000 года) в компетенцию регистрирующего органа - Министерства юстиции
Кыргызской Республики - не входит осуществление контроля над деятельностью
некоммерческих организаций. По отношению к некоммерческим организациям
функция Министерства юстиции заключается в осуществлении государственной
регистрации с целью получения статуса юридического лица.
С принятием предлагаемые
в проекте изменений и дополнений Министерство юстиции Кыргызской Республики
из регистрирующего органа превращается в орган с надзорными и карательными
функции, подменяя судебную власть и прокуратуру.
Внесение
указанных дополнений противоречит статьям 7 (подпункт 2 пункта 1), 17
(пункт 1), 21 (пункт 1), 79 (пункт 1), 69 (пункт 1) Конституции Кыргызской
Республики.
5.
Открытость некоммерческой организации
В соответствии
со статьей 25 Конституции Кыргызской Республики граждане Кыргызской
Республики обязаны платить налоги и сборы в соответствии с законодательством.
В рассматриваемом
проекте закона вопрос отчетности некоммерческих организаций затрагивается
следующими изменениями и дополнениями:
Статья 3. Внести
в Закон Кыргызской Республики "О некоммерческих организациях" (Ведомости
Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, 2000 г., N 2, ст. 102) следующие
изменения и дополнения:
4. Статью 17 изложить
в следующей редакции: "Статья 17. Открытость некоммерческой организации
Сведения о структуре поступлений средств в некоммерческую организацию
и информация о размере и составе имущества организации представляются
в налоговые органы ежеквартально в соответствии с действующим законодательством".
Отчетность некоммерческой
организации в достаточной степени урегулирована налоговым законодательством
Кыргызской Республики. Некоммерческие организации предоставляют ежемесячные,
ежеквартальные и годовые отчеты. На практике, некоммерческие организации
представляют в налоговые органы "нулевые" отчеты, так как, как правило,
не осуществляют экономическую деятельность.
Вместо осложнения
имеющейся отчетности, государству следовало доработать механизм предоставления
привилегий и льгот для определенных видов общественно полезной деятельности,
осуществляемых некоммерческими организациями.
Внесение
изменений в статью 17 Закона Кыргызской Республики "О некоммерческих
организациях" вместо стимулирования общественно полезной деятельности
некоммерческих организаций накладывает завышенные требования к отчетности.
6.
Ответственность и штрафные санкции
В Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности
предусматривается внесение положения об ответственности должностных
лиц некоммерческих организаций за осуществление некоммерческими организациями
деятельности без государственной регистрации:
Статья 5. Внести
в Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности (Ведомости
Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, 1999 г., N 2, ст. 77) следующие
изменения и дополнения:
2. Статью 402 изложить
в следующей редакции:
"Статья 402. Осуществление
коммерческими и некоммерческими организациями, их филиалами (представительствами)
деятельности без соответствующей государственной (учетной) регистрации,
перерегистрации
Осуществление коммерческими
и некоммерческими организациями, их филиалами (представительствами)
деятельности без соответствующей государственной (учетной) регистрации,
перерегистрации в случаях, предусмотренных законодательством Кыргызской
Республики, - влечет наложение административного штрафа на должностных
лиц в размере десяти минимальных заработных плат".
Некоммерческие организации
созданные в форме общественных объединений, являются классическим примером
реализации на практике права на ассоциацию (объединение), закрепленного
в статье 16 Конституции Кыргызской Республики.
Введение
в законодательство ответственности должностных лиц некоммерческих организаций
за осуществление некоммерческими организациями деятельности без государственной
регистрации нарушает право на свободу объединения (ассоциации). Внесение
указанных изменений противоречит статьям 12 (пункт 3), 16 (пункт 1,
подпункт 7 пункта 2), 17 (пункт 1), 21 (пункт 1) Конституции Кыргызской
Республики.
7.
Право на свободное выражение мнения
В соответствии
со статьей 16 (подпункт 5 пункта 2) Конституции Кыргызской Республики
каждый в Кыргызской Республике имеет право на свободное выражение и
распространение мыслей, идей и мнений, свободу печати, передачи и распространении
информации.
Насильственный захват
власти или насильственное удержание власти в нарушение Конституции Кыргызской
Республики, а равно те же действия, направленные на насильственное изменение
конституционного строя предусматривает ответственность согласно статье
295 Уголовного кодекса Кыргызской Республики (лишение свободы сроком
от12 до 20 лет).
Публичные призывы
к насильственному захвату власти или насильственному изменению конституционного
строя предусматривают наказание в виде штрафа от 50 до 100 минимальных
месячных заработных плат либо арестом на срок от 3 до 6 месяцев, либо
лишением свободы сроком до двух лет.
Те же деяния, совершенные
с использованием средств массовой информации, - наказываются лишением
свободы на срок до 5 лет.
Международный пакт
о гражданских и политических правах также запрещает всякую пропаганду
войны, подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию (статья
20).
Статья 6. Внести
в Уголовный кодекс Кыргызской Республики (Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской
Республики, 1998 г., N 7, ст. 229) следующие изменения и дополнения:
1. Статью 297 изложить в следующей редакции:
"Статья 297. Публичные призывы
к насильственному изменению конституционного строя
(1) Публичные призывы
к насильственному захвату власти или насильственному изменению конституционного
строя, а равно агитация или пропаганда, проводимая в целях подрыва или
ослабления конституционного строя, - наказываются лишением свободы на
срок до трех лет.
(2) Те же деяния, совершенные
с использованием денежных средств или иных материальных ценностей, полученных
от иностранных организаций или лиц, действующих в интересах этих организаций,
- наказываются лишением свободы от трех до пяти лет".
2. Дополнить
Кодекс статьей 297-1 следующего содержания:
"Статья 297-1.
Изготовление, распространение материалов, содержащих призывы к насильственному
изменению конституционного строя
(1) Изготовление,
распространение материалов, содержание которых направлено на свержение,
насильственное изменение конституционного строя, подрыв суверенитета
и нарушение целостности территории Кыргызской Республики, пропаганду
войны, насилия и жестокости, совершение иных деяний, противоречащих
конституционному строю Кыргызской Республики и не совместимых с общепризнанными
нормами международного права, непосредственно (путем изготовления, распространения
листовок) либо через средства массовой информации (печать, теле-, радиовещание,
компьютерные сети) - наказывается лишением свободы на срок до трех лет
с конфискацией имущества либо без таковой.
(2) Те же действия,
предусмотренные частью первой настоящей статьи, повлекшие за собой тяжкие
последствия, - наказывается лишением свободы на срок от трех до пяти
лет с конфискацией имущества либо без таковой".
Право на свободное
выражение и распространение мыслей, идей и мнений, свободу печати, передачи
и распространении информации закреплено в подпункте 5 пункта 2 статьи
16 Конституции Кыргызской Республики.
Согласно Пакту о
гражданских и политических правах каждый человек имеет право беспрепятственно
придерживаться своих мнений (статья 19, пункт 1). Каждый человек имеет
право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу
искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо
от государственных границ устно, письменно или посредством печати или
художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору
(статья 19, пункт 2).
Одной из форм проявления
свободы мнений является критика любых действий, осуществляемых органами
государственной власти: законных, необоснованных или неправомерных действий.
В законодательстве не определено понятие "ослабления" конституционного
строя, равно как "агитация и пропаганда", осуществляемые в этих целях,
а также "иные действия".
Отсутствие
точных определений позволяет использовать положения статей в качестве
инструмента подавления любой критики, направленной в адрес государственных
органов и их должностных лиц. Введение в законодательство ответственности
за агитацию или пропаганду, проводимых в целях ослабления конституционного
строя допускает возможность субъективного толкования норм на практике.
Заключение
Предлагаемые изменения
и дополнения противоречат многим статьям Конституции Кыргызской Республики,
а также международным правовым актами, ратифицированным Кыргызской Республикой.
В результате принятия
изменений и дополнений права и свободы человека, гарантированные Конституцией
Кыргызской Республики, законами Кыргызской Республики и международными
договорами будут в значительной степени ограничены. Конституция Кыргызской
Республики не допускает издания законов, отменяющих или умаляющих права
и свободы человека (статья 17), права и свободы человека являются в
Кыргызской Республике действующими и определяют смысл, содержание и
применение законов, обязывают законодательную, исполнительную власть,
местное самоуправление и обеспечиваются правосудием (пункт 4 статьи
15).
Конституция Кыргызской
Республики признает, что основные права и свободы человека принадлежат
каждому от рождения, они признаются в качестве абсолютных, неотчуждаемых
и защищаемых законом и судом от посягательства со стороны кого бы то
ни было (пункт 2 статьи 15).
Что еще раз закрепляется
положением, что в Кыргызской Республики не должны издаваться законы,
отменяющие или умаляющие права и свободы человека.
Принятие изменений
и дополнений повлечет за собой ряд социально-экономических проблем,
ухудшив тем самым и без того неблагоприятную обстановку.
Значительная часть
граждан самостоятельно обеспечила свою занятость путем участия в некоммерческой
деятельности. Создание препятствий вызовет дополнительную нагрузку на
рынок труда. Рынок товаров и услуг в значительной степени формируют
некоммерческие организации, обеспечивая поступление в бюджет денежных
средств, идущих на выплату зарплат, стипендий, пенсий и пособий
. Одним из важных
факторов формирования положительного инвестиционного климата является
наличие гражданского общества, частью которого являются политические
партии и общественные объединения.
Кроме того, для
осуществления всех мероприятий, связанных с введением в действие изменений
и дополнений, потребуются значительные финансовые средства, которые
можно было бы направить на решение текущих социальных проблем.
С учетом приведенных
выше аргументов Правительству Кыргызской Республики целесообразней отозвать
проект закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Кыргызской Республики".
Когда
верстался номер.
Премьер-министр
КР К. Бакиев 20 августа с.г. подписал Постановление N 462 Об отзыве
проекта Закона КР "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные
акты Кыргызской Республики", одобренного постановлением Правительства
КР от 18 июля 2001 года N 358.
В
соответствии со статьей 64 Конституции КР, в целях доработки положений
вышеназванного проекта Закона КР с учетом высказанных мнений общественности
Правительство КР постановляет:
1.
Отозвать проект Закона КР "О внесении изменений и дополнений в некоторые
законодательные акты КР", внесенный по инициативе Правительства КР в
Жогорку Кенеш КР и направленный постановлением Правительства КР от 18
июля 2001 года N 358.
2.
Министерству юстиции КР месячный срок доработать отозванный проект Закона
совместно с заинтересованными министерствами, государственными комитетами,
административными ведомствами и государственными комиссиями, с привлечением
ученых-юристов, международных и неправительственных организаций и внести
на рассмотрение Правительства КР.
3.
Признать утратившим силу постановление Правительства КР от 18 июля 2001
года N 358 "О проекте Закона КР "О внесении изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты КР".
НАВЕРХ
